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美國對華貿易歧視政策及原因剖析

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一、美國對華歧視性貿易政策

  
  (一)美國的出口管制政策
  出口管制是美國從國家安全利益出發采取的一種貿易控制手段,其目的是發現和制止非法出口交易并懲處違規者,?;っ攔野踩?。出口管制以終端用戶為基礎,重點評估申請出口的項目對終端用戶的民用需求是否適當,以及項目轉移應用的危險性。1988年美國商務部制訂了《出口管理條例》,詳細列出了有關出口管制的政策法規。2002年12月,在泰國舉行的貿易安全會議上,美國商務部提出貿易轉運國出口管制計劃,防止被美國視為管制的物品在轉運過程中轉往其它國家。這一計劃旨在彌補出口管制的漏洞,堵塞全球供應鏈中的安全漏洞。
  美國對華的出口管制隨中美關系變化而變化。美國《出口管制條例》將除加拿大之外的所有國家分為七組。由嚴格到寬松依次是:Z組、S組、Y組、W組、Q組、T組和V組。1949年新中國成立時被列入Y組。隨著中美恢復外交關系,美國放寬對華技術限制,并于1980年單獨為中國建立一個P組,以示與前蘇聯有所區別。1983年,里根政府將中國的管制政策再次下調至V組。1989年6月之后,中美關系再次進入低潮,美國停止對放松中國出口管制政策的審議。[1]20世紀90年代以來,中國經濟和綜合實力不斷上升,美國決策者已越來越明確意識到中國有可能成為其潛在的戰略對手,出口管制不可避免成為美國遏制中國崛起的手段之一。盡管對華限制幾經調整,但中國一直是美國出口管制的重點,尤其是軍民兩用技術,目的是不使中國的核武器、導彈、化學和生物武器以及其他值得關注的軍事項目從中獲益。近期,美國相關部門正加強執行國家安全技術轉讓制度,加強出口管制,防止商業機密泄露等。
  美國屢屢動用技術出口控制政策,不僅嚴重干擾了中美之間的正常貿易,而且給兩國關系造成損害。如1996年,美國國務院指責休斯公司向中國轉讓敏感技術,并于1997年暫停批準中美之間的衛星委托發射合同。 2003年初,美國國務院再次指責波音公司和休斯公司非法向中國提供可能用于制造洲際導彈的衛星和火箭技術,并向聯邦法院起訴,兩公司被???000萬美元。美國政府的行為不僅使中國公司蒙受了巨大的損失,也給中美技術貿易制造了許多麻煩。許多美國公司擔心,美國政府這種過分限制只能迫使中國轉向其他國家購買技術,使得他們在中國市場的占有率被其他國家的公司搶走,從而使美國蒙受更大的商業利益損失,必然會對美國企業的全球競爭力產生影響,嚴重地損害美國在這些領域的技術領先優勢。
  (二)美國的農業補貼政策
  農產品補貼一直是世界貿易中最為敏感的問題之一。美國是世界上農業最發達的國家,許多農產品產量和出口都居世界首位,這與美國政府長期以來的農業補貼政策是分不開的。2002年5月,美國又頒布了《2002年農場安全與農村投資法案》,即新農業法,在WTO規則框架下,不僅增加了補貼力度,而且擴大了補貼范圍,決定在此后6年內將美國農產品補貼增加67%,每年向農作物和乳制品追加64億美元的補貼,同時增加對谷物和棉花種植者的支付額。根據美國農業部估算,按1996年舊法案,2002年農業補貼支出為174億美元;按 2002年;月頒布的新法案,2002年農業補貼支出為208億美元,當年新增了34億美元,至2007年生效期內,新增農業補貼519億美元,共達到 1185億美元。用于農產品補貼、貿易補貼、資源和生態?;?、農業基礎設施建設和信息服務、國內農業安全、教育研究和農業保險等方面。
  在中美貿易中,農產品貿易是一個重要的組成部分。美國的農業補貼使美國出口農產品占盡價格優勢,增強了美國農產品在國際市場上的競爭力。美國農產品貿易一直處于盈余狀態。由于我國農業生產技術相對落后,農業補貼又受到財政預算的約束,導致我國農產品在國際市場上比較缺乏競爭力。美國農產品出口價格上存在著較大的“剪刀差”,中國一直處于劣勢。除此之外,中美農產品摩擦還表現在進口農產品配額與轉基因產品上。為了?;す諗┮瞪褪稱釩踩?,自2002年 3月20日起,我國開始實行新食品法,頒布了《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》、《農業轉基因生物安全評價管理辦法》和《農業轉基因生物標識管理辦法》以及農業部190號公告《轉基因農產品安全管理臨時措施公告》,對大豆和玉米等轉基因農產品進門進行了限制。而美國出口中國大部分大豆和玉米都是轉基因食品,這影響到美國對華農產品出口,使美國10億美元的轉基因大豆進入中國市場受阻。美方據此認為中國有意設置技術壁壘,拖延向國外開放農產品市場的時間。但是美國對農產品的檢驗卻一直實施嚴格的技術標準。
  (三)貿易制裁與貿易補救措施
  1.特別301條款。根據特別301條款,美國每年要對世界上的貿易伙伴進行知識產權?;し矯嫻目疾?,并且要排隊,分成不同的種類,做一個評價,如果發現了其它的貿易伙伴當中在知識產權方面有不利于美國的情況,就采取相應的措施,包括貿易報復措施。多年來,美國先后對中國及許多發展中國家宣布使用“特別301條款”,而事先卻不與這些貿易伙伴磋商。中國經過多年的努力,對知識產權的?;ひ丫〉昧撕艽蠼?,已初步建立起一個比較完善的知識產權法律?;ぬ逑?,并參加了世界主要知識產權機構和組織,已基本上與國際接軌,十國的知識產權立法在世界上也得到了普遍的肯定,但是,美國卻置若罔聞,從未停止過對中國的指責,美國每年都要發表一份年度“特別301”報告,多次把中國列入“重點觀察國家名單”。美國在《2003年中國履行WTO承諾報告》中,再次指責中國在履行知識產權?;さ某信抵腥狽τ行У鬧蔥辛Χ?。2004年7月美國商務部副部長發表講話認為,中國企業現在對美國企業是全面侵權,從光盤到偉哥,從版權到商標,從汽車零配件到小五金制品,以及輕工、紡織、機電產品等,損害美國企業的經濟利益高達240億美元。2005年,美國商會會長托馬斯多諾霍指出,盜版問題在中國已經非常嚴重,以至于人們可能無法分清通用汽車公司生產的汽車和冒牌汽車。由此可見知識產權問題是中美經濟關系中的潛在的火山。
  2.“非市場經濟國家條款”。根據人世議定書,中國將在人世15年后才能得到完全市場經濟待遇,這意味著美國可將我出口產品價格視作非“正常價值”并以市場經濟“替代國價格”對我進行反傾銷起訴。人世前,我國就已經是美國進行反傾銷的主要對象國之一,加入WTO后,美國頻繁應用該條款對我國進行反傾銷,不斷挑起兩國間貿易摩擦。美國在對華反傾銷中,經常違背“客觀、公正”的原則,濫用中美協議中關于允許美國維持其現有的反傾銷法的條款。特別是美國對華實施“替代國”政策時,經常違背WTO原則,給中國企業帶來很大危害。美國對我濫用反傾銷的現象主要是由“非市場經濟條款”引起。2004年6月,美國商務部就是否承認中國市場經濟地位的問題舉行了首次聽證會,商務部部長埃文斯明確指出人民幣匯率問題:“除非由市場主導決定勞資和貨幣兌換率,否則中國將仍是一個非市場經濟國家。”可見,“非市場經濟條款”已成為美國限制中國出口的重要政策手段,并將成為引發我國與美國等發達國家宏觀經濟摩擦的重要根源。
  3.特保條款與保障措施。自1980年至2004年底,美國累計對中國產品共發起19起保障措施調查(包括5起特定產品保障措施調查和12起紡織品特保措施調查)。美國實施保障措施的依據是美國《1974年貿易法》第42l條,簡稱“421條款”。特保條款是《中國加入WTO議定書》第16條關于特定產品過渡期保障機制的規定,有效期為12年。根據該條款,在原產于中國的產品出口激增,對進口國造成市場擾亂的條件下,允許WTO成員對中國產品實行撤消減讓和限制進口。特保條款與保障措施相比,對中國具有很大的不公平性。保障措施要求必須是對產業的影響認定造成了“嚴重損害或嚴重損害威脅”,而特保條款只要求對產業造成“市場擾亂或市場擾亂威脅”;保障措施針對所有進口國,而特保條款只針對我國,違背了非歧視性原則,構成了對中國的歧視,保障措施要求此措施生效后的任何時間出口國有權采取報復措施,而特保條款要求在該措施實施2年或3年后才進行報復。特保條款使中國在很大程度上喪失了發展中國家的優惠待遇。特保條款是2000年美國國會根據中國加入WTO議定書第16條規定的“特殊保障措施”補充寫入美國《1974年貿易法》的。[2]美國對特別保障條款的濫用主要表現為將本不屬于《中國入世議定書》規定的可以適用特別保障條款的產品,列入實施特別保障措施范圍。如將其國內生產商并不生產或制造的產品列入實施范圍,美國對華紡織品出口實施特別保障就是一例。由于“特別條款”啟動程序簡單,而且適用期長,它必將成為美國貿易?;さ鬧匾侄?。
  4.“337條款”。是美國貿易救濟法的一種。它旨在防止外國廠商以不公平競爭或不公平貿易行為,向美國出口或在美國銷售外國產品,主要限于專利侵權案件。后經1974年、1979年、1988年3次修改后,目前337 條款主要用于處理所謂不公平的知識產權侵權案件,對侵犯美國境內知識產權的產品進口和銷售加以禁止,以?;す誆刀允諧〉惱加?。“337條款”將進口中的不公平貿易做法分為一般性不公平貿易做法和有關知識產權的不公平貿易做法,“337條款”的發起調查只需證明在美國有效可執行的知識產權存在,以及有關的美國產業存在或正在籌建,而無需證明被訴人的侵權行為對美國該產業造成損害,而且對于美國企業而言,提請USITC(美國國際貿易委員會)進行“337 條款”調查是不收費的,企業申請立案較為容易。入世后,隨著中國出口產品結構的不斷升級,高附加值、高技術含量的出口產品比例趨于上升,涉及知識產權的糾紛日益顯現,中國企業遭到的“337調查”大大增多。截止到2005年5月,在美國國際貿易委員會已經啟動的111個調查案件中有42個涉及中國內地和香港,今后“337調查”對中國企業的威脅也是比較大的,而且都是針對一些技術含量比較高的產品。以應訴時間短、律師費用高、調查內容專業、應訴難度大、被訴企業及相關企業打擊力度大為特點的“337調查”,正成為繼反傾銷之后中國產品輸美的又一主要障礙。

二、美國對華歧視性貿易政策的原因
  
  (一)經濟方面的原因
  1.緩解美國與其他國家貿易摩擦的需要。在貿易救濟中把中國作為非市場經濟國家具有明顯的歧視性。目前在 140個WTO成員中,美不承認具有市場經濟地位的國家,除中國外,還有蒙古、阿爾巴尼亞、格魯吉亞、摩爾多瓦、亞美尼亞、吉爾吉斯斯坦。但這6個國家的年出口額甚少,對他們的反傾銷調查幾乎沒有。中國出口貿易高速增長,在世界市場舉足輕重,美國已經把我國作為重要的競爭對手。在市場經濟國家地位問題上,忽視我國向市場經濟過渡的事實,對我國采取某些雙重標準,具有一定政治考慮;同時以“非市場經濟地位”為由,在反傾銷調查中采取歧視性做法,單方面采用第三國的同類產品的生產成本來計算我國出口產品的正常價值[3],并沿用以往對計劃經濟國家的慣例,對我國出口同類產品的企業不分實際出口價格的高低一律實行單一的反傾銷稅,這種歧視性貿易政策有利于美國構筑貿易?;ど?,遏制我國商品在國際市場的影響和所占份額的日益擴大,緩解了與我國出口產品相似國家之間的貿易摩擦沖突。
  2.美國產業結構調整的結果。自20世紀90年代以來,隨著信息知識經濟的發展,為了在競爭激烈的經濟領域占領制高點,美國深化產業結構的調整,從傳統的工業經濟向科技經濟轉型。在轉型過程中,傳統產業成本優勢喪失。由于貿易背后經濟利益驅使,美國不會輕而易舉地退出一些低附加值的傳統產業領域,當這些傳統領域受到威脅時,仍會毫不猶豫地采取?;ご朧?。如在紡織、鋼鐵、小型家電等領域。美國卡托研究所的調查報告指出,2000年到2003年美國制造業出口下降了9.6%,占制造業貿易赤字增長的91%。[4]而高科技產業受美國政策控制又不能迅速開辟市場,這必然增大貿易逆差,美國的貿易逆差是美國產業結構調整、國際分工發生變化的結果。而美國過多地把逆差賬算在中國頭上,對華貿易政策出現越來越多的貿易?;ぶ饕逕?,在高科技產品出口方面設置重重技術壁壘,使中國公司難以順利進入美國市場。
   3.美國跨國公司確保利益的反映??綣鏡惱鉸閱勘曄強綣臼視θ蟶惶寤男枰劑烊蚴諧〗腥蜃試從嘔渲?,以獲得最大限度的利益。美國跨國公司一方面要爭奪全球市場份額,另一方面又要維持美國企業在美國的市場份額??綣駒諉攔彌械鬧е匚患捌湔鉸允諧⌒枰齠蘇騁漬叩娜∠?。為?;け竟綣鏡睦?,美國政府采取經濟外交手段為本國跨國公司進入他國市場提供服務支持,同時采取歧視性貿易政策即通過“出口自愿限制”和針對性的反傾銷措施等,把具有競爭力的產品拒之門外,以確保美國跨國公司產品在國內市場銷售。中國企業為了與世界經濟接軌,利用先進技術提高產品質量,增強國際競爭力,在加入WTO后出口增長加快,2004年成為世界第三大貿易國,貿易大國的地位自然就成為美國?;ぷ約菏諧〉氖滓勘?。
  4.美國宏觀經濟失衡的“替罪羊”。2005年3月美國商務部表示,2004年第四季度的經常性項目赤字冉創新高,達到1879億美元,從而使得美國 2004年經常性項目赤字比上個財年增加25%,總額達到6659億美元,相當于美國GDP的6.3%。美國政府把逆差的原因歸咎于中國貿易,據中方統計,美國對華貿易逆差始于1993年,為62.7億美元,到2004年為802.7億美元。而據美方統計,其對華逆差始于1983年,為3億美元;2004年為1272億美元,在2000年時中國就取代日本成為美的最大的逆差國。美國把逆差的原因歸咎為人民幣與美元掛鉤,美元貶值,人民幣匯率低估,是廉價的中國產品擴大在美國市場的份額。實際上,中方貿易順差主要來自加工貿易,加工貿易在對美出口中占出口總額的比重高達70%。中國的加工貿易是由于美國、日本、韓國、香港、臺灣等國家和地區為降低生產成本,轉移產業而發展起來的。中國在接受這些國家的產業轉移的同時,也在很大程度上繼承它們在美國市場上的份額。另外,不少美資企業在華投資設廠,產品返銷美國。有數字表明超過一半以上的中美貿易增幅是由美國公司在華企業實現的,戴爾電腦、沃爾瑪、摩托羅拉和加州食品等美國大公司均是對美出口的大戶,美方每年貿易逆差的根源來自于國內,只有削減了財政赤字,提高國內儲蓄,才能從根本上解決美國的逆差問題。把矛頭指向中國只是為推動歧視性貿易政策尋找借口而已。
  (二)政治方面的原因
  1.美國國內政治的需要。隨著美國產業結構的調整,失業現象日趨突出。在布什執政的幾年內,美國流失了至少260萬個工作崗位,失業問題一直困擾著美國人。另據美國勞動部2005年1月6日公布的報告,根據季節性調整指數,2004年12月26日至 2005年1月1日這一周美國失業人數為364000人,比前一周的失業人數321000增加43000人,[4]當“中國制造”充溢美國市場時,美國人認為中國產品搶走了飯碗。美國產業協會和勞工聯盟紛紛給政府和國會施壓,美國為化解社會矛盾已設立專門委員會對中國的經濟、貿易政策和情況進行調查研究,向國會提出政策建議。國會部分議員簡單地把美國的經濟衰退、高失業率和美國對華貿易政策掛鉤,認為是中國巨大的出口搶占了美國國內市場份額,而中國產品競爭力是在違反人權基礎上的。為此,對中國商品連連設限和反傾銷。實際上中國出口至美國的產品成本的競爭力影響很小。即使把中國排除在美國市場之外,美國仍然會從印度、東南亞國家、墨西哥、巴西等其他國家進口相似的產品,美國的失業現象依然存在。因此,將貿易問題政治化,嚴重影響了中美雙邊貿易和政治關系的發展。
  2.對華政治的需要。美國從國家利益考慮,在制定貿易政策時往往基于政治利益考慮,如用臺灣問題、日本“人常”問題、對中國人權的指責等來牽制中國。美國國防部2005《中國軍方報告》渲染了中國的軍事力量,為“中國威脅論”提供輿論支持。中國的崛起日益受到世界各國的關注。許多國家的注意力正逐漸由“西向”朝“東向”轉移,不少國家同中國結成戰略伙伴關系,增進關系和加強合作。發展中國家對“中國道路”或發展模式表現出更濃厚的興趣。中國在世界上的份量主要體現在:一是中國的大“塊頭”,不斷增強的實力任何國家不容忽視,更何況野心勃勃的美國;二是中國與“第三世界”國家的傳統良好關系和具有重要的影響力;三是中國的地緣位置帶來的地緣政治作用;四是中國經濟的發展狀況。現在國際公認,中國同美國一道帶動了近些年世界經濟的振興,有關國外人士稱“今天中國經濟打個噴嚏.亞洲甚至可能世界其他地方很可能就會感冒。”中國經濟實力的增強帶動其政治、安全和社會等各方面效應的發揮。中國因素在世界的影響使美國不能等閑視之。再者,蘇聯解體后,中國成為最大的共產黨執政國家,而且堅定不移地走社會主義道路,與美國的主張背道而馳,中國自然成為美國新的戰略目標。美國不希望日益強大的中國與其抗衡,國內反華勢力把中國視為潛在的敵人,認為中國的發展和強大必然謀求亞洲的霸主地位,這會損害美國的利益,如果中美在某些問題上的分歧不能調和,最終不得不攤牌,那么中國就會對美國的安全構成現實的威脅?中美對抗是世界上最主要的兩大勢力對壘.所以美國把經濟問題上升到政治問題來認識,尋找各種借口對中國的發展設置障礙,除了向中國施加人民幣匯率升值壓力之外,在貿易政策上實施歧視性待遇是實現牽制中國的有效工具。
  (三)美國全球戰略目標所決定
  20世紀以來,美國全球戰略的核心內容就是確立、鞏固其世界領導地位,或爭奪、維持霸權地位。冷戰期間為了實現這一目標,美國確立了遏制蘇聯共產主義的全球戰略。為了抗擊蘇聯的需要,美國實現了與中國關系的正?;?。冷戰結束后,美蘇對抗的戰略態勢,因蘇聯解體發生根本逆轉。“一超獨霸”的美國將其全球戰略總目標調整為“防止一個能對美國的國際地位形成威脅的大國的出現”,以維持和強化其蘇聯解體后形成的獨霸地位。中美之間社會制度、價值觀念和意識形態迥異,中國在改革開放后經濟發展迅速,綜合國力顯著增加,中國經濟總量已升至世界第六,自然成為美國全球戰略目標的首選壓服目標。美國政府憑借超強軍事實力,近年來打贏了三場局部戰爭(科索沃戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭),并通過反恐戰爭擴大了其在海外的軍事存在和勢力范圍。在這一舉措中,中國被定位為美國的“建設合作者”,但劉華的遏制、牽制成分仍然存在。對外貿易政策是一個國家對外政策的主要內容,美國通過貿易政策施加政治影響。美國通過自由貿易協定使成員方得到非成員方得不到的好處,在建立區域經濟組織過程中,向成員方推行美式民主、自由、價值觀。同時,美國對中國實施歧視性貿易政策,更能刺激美國的貿易伙伴積極尋求與美國簽訂自由貿易協定。近年來,美國加緊與其他國家建立FTA,一方面是美國政治經濟的需要,另一方面就是與中國有競爭關系的那些國家要維持或增加在美國市場中的地位,并且那些國家的出口產品也都集中在紡織品和服裝方面,而美國用更大優惠的市場準入換取那些國家非經濟方面的承諾,如柬埔寨承諾實施勞工標準,中美洲五國承諾與毒品貿易開戰、促進民主和環境?;?,與摩洛哥、巴林建立FTA有利于美國在中東的影響。所以,美國只有打擊中國,才能確保這些國家在美國市場上的有利地位,從而實現美國的政治目標。


  參考文獻:
  [1]原玲玲,對中美貿易不平衡的政策選擇[J].外貿經濟、國際貿易,2005,(7).
  [2]高永富,美國對中國特別保障措施立法與案例研究[J].外貿經濟、國際貿易,2005,(1).
  [3]何添錦,歐美對華實施貿易救濟的思考[J].國際貿易問題,2005,(5).
  [4]陳泰峰,中美貿易摩擦根源的思考[J].國際經濟合作,2005,(9).


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